来沪重点青少年服务管理和预防犯罪机制研究 ――以黄浦区为例

2016-07-25

内容摘要:近年来,随着上海工业化、城市化进程不断加快,来沪青少年的数量快速增长,并大大超越上海户籍的青少年人数,成为上海新生代青少年的主力军。他们在为上海的经济发展和城市建设作出积极贡献的同时,也给城市管理带来了一系列新情况、新问题,因此,关注他们的生存发展状况,积极探寻做好来沪青少年群体的教育管理和服务工作的有效途径,已成为当今社会形态下,党和政府交给共青团组织的一个重要的新课题。


关键词: 来沪重点青少年   服务管理   预防犯罪


一、绪论


来沪青少年是上海工业化、城市化进程不断加快过程中出现的一个特殊群体,他们对于上海的正常运转是不可缺少的力量。根据2010年第六次人口普查的资料显示,本市14-35周岁的青少年常住人口为892.1万,其中,来沪常住青少年为503.61万,从数据中我们可以看出以“80后”、“90后”为主体的新生代上海青少年逐渐成为社会的主力军,尤其是来沪青少年,已经大大超越上海户籍的青少年人数。来沪青少年在为上海的经济发展和城市建设作出积极贡献的同时,也给城市管理带来了一系列新情况、新问题,因而来沪青少年的生存、发展状况以及日益增长的违法犯罪率引起社会的关注,来沪青少年问题影响着城市的建设和稳定,所以,关注他们的生存发展状况,积极探寻做好来沪青少年群体的教育、管理和服务工作的有效途径,是当今社会形态下,党和政府交给共青团组织的一个新的课题。


黄浦区作为上海的中心,越来越多的来沪青少年选择在黄浦区工作、学习、生活。据统计显示,黄浦区的来沪青少年比例与全市基本持平,近三年来,16-25周岁青少年占全区违法犯罪的比例为26.4%,而来沪青少年占全区青少年违法犯罪比例则高达90.8%,可见,来沪青少年已成为违法犯罪的主体。同时,随着创新驱动、转型发展的加快,我区已进入到一个各类社会矛盾集聚凸显的时期,复杂的经济社会环境客观上也为青少年违法犯罪提供了更多的诱因。因此研究本区的来沪重点青少年服务管理和预防犯罪机制对全市而言有着深远意义和举足轻重的作用。


社区青少年是指16至25周岁的没有固定工作、没有就学、缺少监管的“三失”青少年,是重点青少年服务管理和预防犯罪机制研究中最为重要的一类群体,本课题将以我区来沪社区青少年群体作为研究主体,深入剖析我区重点青少年服务管理和预防犯罪机制。


二、背景概述


(一)、中央、市综治委明确要求推进重点青少年服务管理和预防犯罪工作


为认真落实党中央领导同志的指示精神,中央综治委预防青少年违法犯罪专项组、中央综治委、共青团中央联合召开全国重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作推进会。会议总结了2010年至2012年中央综治办、团中央等8家单位共同开展的全国重点青少年群体服务管理和预防犯罪试点工作,并联合下发了《重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作实施方案》,将试点探索形成的具有普遍性的工作方法和工作机制在全国范围内推广实行,努力在全国县级以上地区建立比较完善的工作格局和工作体系。


市综治委预防青少年违法犯罪工作领导小组、市综治办、团市委积极响应中央号召,联合召开了“上海市重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作推进会”, 会议要求在总结推广试点工作经验基础上,市、区两级综治、公、检、法、司、团委、教育等部门齐抓共管、形成合力,从三方面具体落实重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作。一是分阶段、分步骤、分层次地逐步将来沪青少年纳入工作体系,有效破解工作难点;二是完善和创新各项工作机制,加强专业研究和指导,加大工作资源投入力度;三是推广一批具有良好成效和普遍意义的工作项目,包括青少年事务社工进驻拘留所、工读学校、流动人员聚集区,社工联校以及参与涉罪未成年人再犯预防等。


(二)、全市大规模开展社区青少年底数排摸工作


今年,市综治委预防青少年违法犯罪专项组、团市委和市综治办召开了“上海市社区青少年底数排摸和生存发展状况调研专题工作会议”,提出底数排摸工作是贯彻落实“十八大”精神要求,贯彻落实市委政法委、市综治办预防体系的工作要求,进一步落实全市重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作的一项重要基础性工作。底数排摸工作既要摸清社区青少年的底数情况,也要深入了解他们的生存发展状况,为今后开展服务管理的政策制定等提供科学依据。4月起,全市范围内开展社区青少年底数排摸工作,通过底数排摸和生存发展状况调研,进一步把握社区青少年的总体规模、群体结构、群体特征、需求问题等。


(三)黄浦共青团推进重点青少年服务管理和预防犯罪工作情况


1、底数排摸工作。根据市综治委预防青少年违法犯罪专项组、团市委、市综治办、市公安局、市人保局联合下发的《关于开展上海市社区青少年底数排摸和生存发展状况调研工作的通知》(沪综治委预青组联字〔2013〕2号)精神,黄浦根据区内实际情况,制定了本区社区青少年底数大排摸的方案。此次社区青少年底数排摸工作分为两轮,黄浦从市里拿到排摸名单共计7698人次(含本市户籍14-25周岁社区青少年和14-16周岁来沪社区青少年)。但由于本区人户分离问题比较突出,原始数据的真实有效性又较弱,通过区县初核,剔除名单中有人户分离情况的人员,加上本区原有人户合一的在册社区青少年,同时为了挖掘更多的服务对象,又从区教育局、部分街道劳动就业科取得了中考落榜生名单和失业青少年名单后,实际排摸人数为10342人次。经过为期两个月的社区青少年排摸工作,黄浦完成了所有名单的排摸,共采集短卷1601份,采集长卷52份,按时保质地完成本区社区青少年底数排摸工作。


2、我区来沪重点青少年服务管理和预防犯罪工。2003年,原黄浦、卢湾两区启动预防和减少犯罪体系建设之初,就明确将社区青少年纳入高危人群,并组建了青少年事务社工队伍。近十年来,根据区委政法委、团市委和市社区办的工作部署,区综治办、团区委坚持“党委领导、政府负责、社团承接、社会参与”的总体思路,通过加强对青少年事务社工站的政策支持和业务指导,努力为社区青少年提供专业化的服务、引导和管理,形成了具有区域特色的预防青少年违法犯罪工作模式。近年来,来沪青少年也作为重点管理群体纳入到青少年社工的服务范畴中。


据统计,截至2012年底,我区登记在册的来沪青少年(16至25周岁,下同)共47021人,占全区实有人口的6.9%;小学、初中、职校来沪学生占比高达30.33%。2010年至2012年,来沪青少年在我区被刑拘共1345人,占全区被刑拘青少年的95.12%;接受起诉共969人,占全区被起诉青少年的81.70%;被判刑共27人,占全区被判刑青少年的79.41%。由此可见,做好来沪青少年的服务管理和预防犯罪工作,是新形势下我区加强和创新社会管理面临的突出课题。


三、现状分析


2013年4月-6月,在市社区办的统一安排要求下,黄浦区团委积极开展社区青少年底数排摸和生存发展研究工作,并将此次社区青少年底数排摸主动纳入推进重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作内容之中,以此借势借力、整合资源,获得各相关部门及街道的大力支持,为今后进一步加强横向沟通与合作打下良好的基础。同时,通过排摸获得的最新数据也将有利于进一步拓展和延伸我区重点青少年群体的工作对象,从而进一步完善区各部门间信息共享机制、健全来沪青少年发现机制和探索属地化项目运作机制。


今年,根据市社区办的要求,对青少年的服务对象从16周岁向前延伸到14周岁,黄浦共青团协调组织多方力量,对区内14-16周岁来沪常住社区青少年做了认真细致的排摸,作为对之前排摸16-25周岁来沪青少年的补充。我们首先从市、区公安局(人口办)、各街道、居委处获取初始排摸人群共583人,通过一一走访,最终获悉目前常住黄浦区14-16周岁的来沪社区青少年为134人,通过问卷调查,我们对这一人群进行了充分的分析和研究:


1、受访对象总体概况:


从134名填写问卷的区内常住社区青少年中了解他们的性别构成、居住社区、年龄和户籍身份等情况:


图1: 被调查者男女性别比例:70名男性,64名女性,比例相近。


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表1:被调查者周岁年龄:从周岁年龄上来看,均为14与15周岁。其中15周岁较多,占68.7%。


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表2:被调查者户籍类型:户籍类型主要为外省市农业,高达78.9%,外省非农为21.1%


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表3: 是否人户分离:基本全部人户分离。


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表4:被调查者的户籍省份:从户籍省份上看,人数占前五名的省份分别为安徽、江苏、浙江、河南和江西。说明大部分来自于安徽江浙一带。

 

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2、受访对象的个人情况:

从134名填写问卷的区内常住社区青少年中了解他们的生活状态和健康状况:

图2:被调查者目前状态:从目前状态上看,超过一半(59%)为临时就业,在家休息和业余学习均为18.7%,另有5名(3.7%)为临时就业且业余学习。由此看出他们的就业状况并不乐观。


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3、受访对象的家庭情况:

从134名填写问卷的区内常住社区青少年中了解他们的家庭结构、监护人的学历、职业和健康状况等:

表5:被调查者家庭结构:家庭结构方面,92.4%的家庭完整且和谐,2名被调查者的家庭完整不和谐,另有8名被调查者为单亲。


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表6:被调查者居住环境:在被调查者的居住环境中,一半左右(57.3%)与父母居住,30人(22.9%)与其他人居住,15人与其他亲属居住,另有11人独自居住。


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表7:被调查者与监护人关系:在于监护人的关系一问中,绝大多数的监护人是父母,其中父亲最多,母亲其次。


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图3:监护人学历水平从监护人的最高学历上看,初中和小学占了绝大多数,本科生只有5名。此表可看出被调查者的监护人的总体文化水平并不高。


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4、受访对象的社会表现

从134名填写问卷的区内常住社区青少年中了解他们最近的各种表现,包括对就业的态度、有无错罪或行为偏差等:

图4 是否已经办理劳动手册或就业失业登记证:

是否已经办理劳动手册或就业失业登记证一题中,86.6%的被调查者没有办理过,只有4人办理过,另有14人说不清。 


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图5 被调查者是否有罪错前科:

在134名被调查者中,有8名有罪错前科,其余126名没有。

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表8:被调查者社会表现:在向社区工作人员了解被调查者社会表现时,“优秀”(8.2%)和“良好”(47%)加在一起占了绝大多数,“一般”占了39.6%(53名),另外有4人说不清。


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小结:

总体而言,在这134名被调查者中,他们主要来自于外省农村,总体文化水平较低,其监护人的文化水平也较低,主要为小学和初中文化水平。只有一半左右的被调查者是同自己的父母一同居住。目前,他们大部分处于临时就业状况。少部分人有罪错前科。从社区工作人员那了解到,大多数被调查者的社会表现都称得上良好。


四、工作实践


从上述调查研究和数据分析可见,目前,虽然我区户籍社区青少年人数呈逐年下降趋势,但是随着外来人口的大量导入,来沪青少年人数则明显上升,在校的来沪中小学生也已占到整体学生数量的30%以上,另有此次排摸获悉的应尚在读书年龄,却已经成为社区青少年的134名对象。还有,来沪青少年成为青少年群体违法犯罪的重点人群,不仅对其本身的健康成长不利,更是对整个城区的和谐稳定不利。因此,关注来沪重点青少年群体,进一步加强探索创新,扩大面向来沪青少年的工作联系和服务覆盖意义重大。黄浦共青团经过几年的探索,采取积极有效的措施:


(一)注重健全机制,打造多方协同的工作格局


预防青少年违法犯罪是一项涉及面广、综合性强的系统工作。近年来,黄浦区着力构建辐射广泛的协同工作机制,取得了一定成效。


1、建立了青年工作联席会议制度。明确由区委分管书记任主任,区委、区政府相关领导任副主任,团区委书记任办公室主任。联席会议成员单位共66家,涵盖包括预防犯罪在内的青少年事务各个职能领域。


2、形成了预防犯罪信息共享平台。在推进预防青少年违法犯罪核心指标体系试点基础上,明确了由区综治办、团区委牵头协调,区公、检、法、司、人口、教育等职能部门共同支持的预防犯罪信息共享机制。进一步明确综治、团委、公、检、法、司、人口、教育等部门的主体责任,完善定期工作协调和信息沟通制度,确保各类青少年数据来源畅通,信息及时准确,为逐步扩大工作覆盖和服务范围奠定基础。


3、完善了刑事案件配套工作体系。由团区委与区检察院、公安分局等签订协议、加强合作,组织青少年事务社工以合适成年人身份介入未成年人刑事案件审理的司法流程,并参与未成年人社会调查和观护帮教,相关工作规范化、常态化的运行机制日趋形成。


4、探索了校社衔接联动工作模式。由区青少年事务社工站与青保办签订《“牵手”计划共建协议》,先后在8所学校开展“牵手联校”项目,配合推进“校社衔接”工作,从社区、家庭等多角度促进青少年健康成长,形成了具有区域特色的项目品牌和实践成果。


  (二)坚持创新项目,体现服务社会的积极成果


近三年来,注重培育和开发品牌工作项目,在预防和减少违法犯罪同时,关注青少年身心健康。开展“牵手联校”项目,累计进校开展大型活动58次、个案服务14例,服务学生8673人次;开展“阳光心晴”项目,累计开展心理讲座13次、小组活动7次,接听热线电话836个,服务青少年及家长88名;开展“阳光励业”项目,累计开展小组活动77个、个案服务134例,组织招聘会27场,成功推荐就业3055人次、技能培训1158人次;开展“护雏行动”项目,累计服务该类青少年16名,开展小组活动48个、个案服务10例;开展“守候花季”项目,累计开展小组活动73个,服务青少年1460人次。这些项目的开展,为帮助青少年健康成长、顺利就业、融入社会等方面起到了积极有效的作用。


今年,黄浦区召开重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作推进会,确立在该项工作框架下,新增社工进驻拘留所、看守所项目:计划在区拘留所、看守所设立联合社工点,由禁毒、矫正及青少年事务社工站各派2名社工,定期前往开展驻点服务。主要内容包括:对在押青少年通过问卷调查进行需求评估,并逐一建档;根据“两所”实际需求,配合管教民警对在押青少年开展法制辅导、心理咨询、禁毒宣传及青春期健康教育等服务。新增社工进驻流动人员聚集区(市场)项目:计划选择较具代表性且基础条件较好的豫园福民街小商品市场作为试点,拟在市场内设立社工点,由青少年事务社工站派出2名社工,每周一次前往开展驻点服务。主要内容包括:针对市场内16至25周岁来沪私营业主及帮工开展抽样调查及个别访谈;组建以法律工作者为主体的志愿者队伍,定期前往开展法制宣传、法律咨询服务等服务。继续做好社工联校项目和社工参与涉罪未成年人再犯预防项目,对工读学校学生、职校生和部分中学生开展预防犯罪关口前移工作,对错罪家庭子女进行观护帮教,继续做好合适成年人工作等等。


   (三)目前工作推进遇到的主要困难


1、对于做好重点青少年群体服务管理和犯罪预防这一新形势下具有探索性、开创性的工作,一些党政部门和社会有关方面认识还不够统一,思想还不够重视,导致共识较难凝聚,合力较难形成。


2、在目前初步形成犯罪预防信息共享平台的基础上,全区青少年服务管理部门联动、资源统筹的机制总体还不够完善,跨系统、跨行业沟通协作的渠道也不够畅通。


3、重点青少年群体工作的稳步推进,需要一支高素质、专业化的社工队伍作为根本保证,目前我区青少年事务社工在人员配备方面有所不足,工作力量需要补强。


五、对策建议


为了进一步做好黄浦区来沪重点青少年服务管理和预防犯罪工作,区综治办、团区委牵头30家成员单位成立黄浦区综治委预防青少年违法犯罪专项组,同时启动并推进实施2013年黄浦区重点青少年群体服务管理和预防犯罪工作。


一、认清形势,统一思想,深刻领会加强预防青少年违法犯罪工作的重要意义


黄浦区青少年违法犯罪高位运行的特征明显,需要进一步研究预防犯罪工作规律,完善预防犯罪工作网络,整合预防犯罪工作资源,以创新精神和务实举措推动我区预防工作取得新进展、形成新突破。做好预防青少年违法犯罪工作既是新形势下全面加强综治工作,维护社会和谐稳定的必然要求,也是我区加强和创新社会管理,打造世界最具影响力国际化大都市面临的重要课题。


二、加强协调,提升合力,充分发挥预防青少年违法犯罪专项组职能作用


成立区综治委预防青少年违法犯罪专项组是本区进一步推进预防青少年犯罪工作规范有序运行、明晰预防工作职责、形成预防工作合力的需要,体现了预防工作体系的重要变化和工作机制的重要创新。专项组于今年7月顺利成立,将在今后的工作中逐步发挥其作用:


1、成员单位切实履行职责,下大力气做好本系统预防工作。成员单位在专项组领导下,把预防工作纳入党政工作全局,发挥自身优势,认真履行职责,研究制定切实可行的预防工作政策措施,做到统一部署,统一落实。


2、成员单位密切沟通合作,着力完善预防工作联动机制。成员单位从预防工作大局出发,明确目标定位,加强沟通协作,形成整体合力。依托信息共享平台,确保预防青少年违法犯罪各类信息和资源及时流转。


3、牵头部门注重协调保障,不断加强预防工作能力建设。区综治办、团区委等牵头部门通过加强自身建设、发挥职能作用提供基础和保障。深入开展调查研究,针对预防工作中遇到的突出问题,制定符合实际、操作性强的方案和措施。


三、结合实际,创新探索,努力推动我区重点青少年群体工作机制建设


1、完善部门间信息共享机制。依托区青年工作联席会议,明确了由区综治办、团区委牵头协调,区公、检、法、司、人口、教育等职能部门共同支持的预防犯罪信息共享机制。进一步明确综治、团委、公、检、法、司、人口、教育等部门的主体责任,完善定期工作协调和信息沟通制度,确保各类青少年数据来源畅通,信息及时准确,为逐步扩大工作覆盖和服务范围奠定基础。


2、健全来沪青少年发现机制。由区公安、人口等部门牵头,各街道具体负责,依靠社区综合协管员等力量,做好来沪青少年,特别是未就学、未就业青少年的数据采集和核实工作,并将动态信息及时转交属地青少年事务社工,由社工负责将其纳入服务范围。


3、探索属地化项目运作机制。加强各街道和其他面上社工服务点建设,以相对固定的工作阵地覆盖流动性较强的来沪青少年,同时依托各类媒体,加强青少年事务社工服务理念、方法、项目的宣传,提升现有品牌工作对来沪青少年的吸引力和感染力。



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